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或将面临高达350亿美元的碳边境调节税,如何应对欧盟碳边界调整机制的市场影响?

2022/07/22 16:49 来源:21世纪经济报道 手机看文章 阅读量:368

我国对欧盟的出口每年可能面临高达350亿美元的碳边境调节税。 ......

日前,欧洲议会审议通过了关于建立欧盟碳边界调整机制(CBAM)草案的修正案,欧盟碳边境调节税(又称碳关税)的步伐越来越近。一直以来,各方对欧盟碳边界调整机制有着不同认识,也十分关心欧盟征收碳关税可能对我国出口产生的影响。对此,笔者从碳边界调整机制的本源出发,梳理其背后的理论逻辑和实践逻辑,试图为冲击应对提供建议参考。  

“碳泄漏”与碳边界调整机制的逻辑  

碳边界调整机制作为一种防止“碳泄漏”的制度安排,本质上属于贸易政策,其逻辑动机在于解决碳减排的国际协调问题。在当前的全球气候治理体系下,碳泄漏客观存在,背后反映的是不同国家气候政策的结构性差异。理论上讲,无论是碳市场还是碳税,或者其他减排政策,只要国与国之间的气候政策存在着松紧之别,客观上就必然会产生碳泄漏。  

目前,从各方面的认识看,所谓的碳泄漏描述的是某一地区的减排努力部分或全部被其他地区排放增加所抵消的现象。通过这些现象,可以认为碳泄漏至少应该包括三种情景:其一是一国执行严格的减排政策,客观上抬高了本国的排放成本,企业为获得成本优势往往选择将生产活动向低排放成本国家转移,表现为“企业迁出”。其二是一国执行严格的减排政策,会增加本国企业的生产成本,削弱产品竞争优势,从而使得排放成本低的进口产品冲击本国市场,表现为“碳倾销”。其三是一国执行严格的碳排放措施,客观上会减少高碳能源的需求,压低全球化石能源价格,间接推动排放宽松国家增加高碳能源消费,带来碳泄漏。  

碳泄漏的普遍存在,客观上要求各国加强碳排放的国际协调,以保证《巴黎协定》减排目标顺利实现。在反复的探索和博弈过程中,以欧盟为代表排放管控严格经济体率先提出了征收“碳边境调节税”的方案,也就是对从碳价较低的国家进口的高碳商品征税,或要求进口商购买排放配额。实践中,各方通常以“碳边界调整机制”(CBAM)来概括这种排放的跨境协调机制。目前来看,无论碳边界调整机制呈现何种形式,本质上都是一个跨境的碳定价问题。  

从全球气候竞争角度,除了防止“碳泄漏”这一基本考虑外,碳边界调整机制还有着多重意义,不仅提供了加速相关高碳行业脱碳的工具,有助于加速实施能源独立战略,还可以激励或迫使其他国家减少碳排放。不过,在目前的国际分工体系下,商品生产地与消费市场分离,也使得碳排放的成本国与受益国分离,承担碳排放成本的生产国不一定能够获得碳排放代价带来的福利。于是,在目前的国际贸易格局和分工下,实施碳边界调整机制意味着减排成本将通过贸易渠道从发达国家向发展中国家转移,客观上加剧了减排的不公平性,不仅有悖于《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)确定的“共同但有区别的责任”原则,而且不利于全球减排控温目标实现。  

客观看待欧盟碳边界调整机制对我国的影响  

在全球应对气候变化合作的背景下,欧盟单方面推动实施碳边界调整机制(CBAM),对进口商品征收碳关税,可能对全球贸易格局及我国相关产业带来一定冲击和影响。目前,根据欧洲议会审议通过的修正案,欧盟碳边界调整机制在钢铁、铝、fun88乐天堂,乐天堂fun88、化肥和电力等行业基础上,新增了有机化学品、塑料及其制品、氢和氨等更多行业,并将间接排放(外购电力产生的排放)纳入排放范围,我国部分行业企业可能会受到影响。据高盛测算,如果对整个碳足迹征收100美元/吨的碳税,我国对欧盟的出口每年可能面临高达350亿美元的碳边境调节税。  

根据欧盟技术方案,欧盟将以配额方式对进口商品征收碳关税,若要准确计算碳关税对一国出口的影响,至少应掌握产品出口量、产品碳含量、欧盟相关产业免费配额、欧盟碳价,以及欧盟碳边界调整机制对其他国家的影响等信息。不过,从目前的出口数据简单估算,2021年我国对欧盟出口的fun88乐天堂,乐天堂fun88(31亿元)和化肥(2.47亿元)并不多,预计受到的影响不大;铝及铝材(占比22.5%)、钢铁(19.8%)出口金额及比重相对较大,短期内可能会受到一定影响;有机化学品(占比25.5%)、塑料及其制品(占比15.3%)出口金额及占比最大,可能会受到一定冲击。如果后续欧盟碳边界调整机制继续扩大行业覆盖范围,对机电产品、纺织及其制品等我国优势出口产业征收边境调节税,我国将有更多产品适用更高的碳排放成本。尤其是考虑到欧盟碳边界调整机制将间接排放也纳入了排放范围,我国钢铁、有机化学品、塑料、纺织等多属高排放、高耗能行业,若碳关税全面实施,可能会在一定程度上削弱我国相关出口产品竞争力。  

长远来看,如果有更多国家(如美国、日本等)积极跟进并采取类似措施,以钢铁为突破口(我国是钢铁生产大国,2021年产量1032.8亿吨,占世界总产量的52.9%),逐步扩大产品范围,建立包含更多产品的碳边界调整机制联盟(“碳关税同盟”),并推动相关规则成为全球贸易规则,将不可避免对我国相关产业产生影响,甚至可能改变全球贸易格局和走向。  

应对欧盟碳边界调整机制挑战的几点建议  

首先,完善我国碳排放权交易市场,不断提升我国出口商品的“碳竞争力”。目前,欧盟碳边界调整机制将进口货物生产国的碳减排努力(主要是碳交易和碳税)纳入了抵扣范围,并且过渡期后将以欧盟碳价与进口货物生产国碳价差值为计算方式征收碳关税。这种情况下,完善碳市场将是缩小我国与欧盟碳价差距、提升企业碳竞争力的主要手段。  

短期内,一是逐步扩大行业范围。我国2021年建立的全国统一碳市场首批纳入电力行业,市场参与主体较为单一(2200多家重点发电企业),交易活跃度有待进一步提高(截至2021年底约120家电力企业参与交易)。后续应该分阶段、有步骤地扩大碳市场行业范围,逐步覆盖石化、钢铁、有色、建材等更多高碳行业。二是持续扩大交易主体范围。目前我国金融部门对碳市场的参与度尚待提高,碳市场引导跨期投资的作用发挥还不够充分,后续可增加符合交易规则的投资机构(如碳资产公司、碳资产投资公司、银行和券商等),丰富和优化交易主体结构,不断提升市场的覆盖面、流动性和有效性。三是逐步完善碳市场交易机制。配额分配环节,逐步提升配额的有偿分配比例,可考虑引入拍卖等方式,提升定价效率。配额交易环节,探索引入多样化交易方式,丰富碳市场交易品种,在现货交易基础上,探索碳期货、碳期权等衍生品交易,不断增强碳市场的资源配置和风险管理能力。  

从中期看,考虑到我国各地碳市场存在着较大差异,应在全国碳市场基础上,推动各地碳市场互联互通,最终形成流动性充足的统一碳市场体系,使之具备碳交易、碳定价和碳金融等多种功能。中长期应加强我国碳市场与国际碳市场的衔接,研究建立“全球碳市场连通机制”,或者与国际相关方一起推动全球碳定价机制建设,努力缩小我国碳价差距,也为碳边境调节税收入合理回流提供渠道。  

第二,积极探索开展碳税试点,作为全国碳市场的补充,对其形成协同效应。考虑到我国经济发展情况、纳税方承受能力等因素,可先选取试点,根据效果视情况在全国推广应用。税基的选择上,可根据化石燃料、燃料产品含碳量,合理估算碳排放量,作为计税依据。税率设计上,可参照我国碳市场现行价格,在确保价格信号一致的基础上,从低税率起步,按可预测的路径逐步提高,最终产生合理的碳税税率形成机制。税收管理上,应明确目标和用途,确保专款专用。  

第三,积极研究建立我国碳边界调整机制,开征碳边境调节税。从各国的实践看,在碳市场和碳税等碳定价机制基础上,碳边界调整机制(碳关税)可能是未来解决国际间“碳泄漏”的主要选择和主要策略。目前,尽管欧盟碳边界调整机制面临着一些争议,包括降低碳泄漏效果存在不确定性、与联合国气候治理共识和WTO规则不兼容等,不过越来越多的国家正考虑紧跟欧盟,美日等国还考虑建立自己的碳边界调整机制。未来,甚至不排除发达国家联手建立碳边界调整机制联盟(“气候俱乐部”),进而改变全球贸易规则和贸易格局。对我国而言,随着我国碳定价机制逐步完善,排放成本不断上升,我国也将会面临碳泄漏问题。这种情况下,建立我国碳边界调整机制,研究论证开征碳边境调节税,有助于我国企业应对欧美碳边界调整机制冲击,也可以防止我国“碳泄漏”。  

最后,短期内应引导企业做好申报准备,中长期需加快技术转型升级。按照碳边界调整机制修正案,过渡期(2023年至2026年)企业不需购买碳边境调节税配额,但需申报进口商品碳排放。对相关出口企业而言,需要尊重生活和历史的辩证法,短期内重点是做好欧盟碳边界调整机制实施准备,密切跟踪碳关税的变化趋势,利用好过渡期的时间,摸清企业家底,尽快建立必要的监测报告和核证系统(MRV),掌握生产过程中的碳排放来源和总量情况,提高自身碳排放管理能力,做好出口产品碳排放申报工作。中长期内重点是推动节能减排,审慎评估成本控制和降碳策略,通过使用绿电、改造技术工艺和生产流程等更加经济的方式,尽可能降低碳排放,减少碳关税的税基。

(责任编辑:曾家明)

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